在政策的推進過程中，" 反內(nèi)卷 " 的內(nèi)涵也逐步豐富，在推進行業(yè)自律外，政策開始將更多目光投向了約束地方政府的行為。2024 年底召開的中央經(jīng)濟工作會議中提出將 " 綜合整治‘內(nèi)卷式’競爭，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為 "；今年 7 月 1 日召開的中央財經(jīng)委員會第六次會議也首提 " 統(tǒng)一政府行為尺度 "。

地方政府在 " 內(nèi)卷式 " 競爭中發(fā)揮了什么作用？如何在 " 反內(nèi)卷 " 中進一步規(guī)范地方政府行為？就此，經(jīng)濟觀察報專訪了上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院教授黃少卿。黃少卿著有《重塑中國的產(chǎn)業(yè)政策：理論、比較與實踐》等著作，持續(xù)關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策對技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。

在黃少卿眼中，" 內(nèi)卷式 " 競爭出現(xiàn)的根源并不在產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，而在于地方政府在微觀領(lǐng)域的不當干預。

黃少卿說：" ‘反內(nèi)卷’的核心在于地方政府要盡快放棄選擇性產(chǎn)業(yè)政策，約束其對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的微觀干預能力。因為‘內(nèi)卷’的本質(zhì)是市場供需失衡，而地方政府的各種補貼和產(chǎn)業(yè)基金正是這種失衡的重要推手。"

經(jīng)濟觀察報：如何看待上半年的中國經(jīng)濟增長？

黃少卿：上半年中國 GDP 增長取得了亮眼的成績，這反映了中國市場的韌性和潛力。但另一方面，也有一些值得關(guān)注的數(shù)據(jù)，主要是名義 GDP 增速的邊際放緩。二季度名義 GDP 增速回落至 3.9%，GDP 實際增速為 5.2%，GDP 平減指數(shù)是 -1.3%。名義 GDP 是包含價格因素的指標。

名義增速對當下中國的企業(yè)、地方政府和家庭的影響都是巨大的。比如消費者購買產(chǎn)品后，企業(yè)是以名義值（即實際銷售金額）入賬的，因此，哪怕人們購買了更多的產(chǎn)品，但由于物價下降，企業(yè)回收的現(xiàn)金可能不僅沒有增長反而有所下降，財務(wù)狀況也無法得到改善。政府稅收也是這樣，增值稅、企業(yè)所得稅等都和企業(yè)的收入、利潤相關(guān)，而不是和產(chǎn)量、銷量相關(guān)。

所以，當我們要進一步發(fā)力總需求管理時，特別要關(guān)注名義值的增長，也就是價格的增長，因為名義值反映的是總需求能多大程度上能夠改善企業(yè)、政府和家庭的現(xiàn)金流。

經(jīng)濟觀察報：怎么在總需求上發(fā)力？內(nèi)需主要包括消費和投資，政策應(yīng)側(cè)重哪一方面？

黃少卿：從目前情況來看，消費應(yīng)該成為著力點。的確，從宏觀經(jīng)濟學理論來看，消費不是經(jīng)濟增長的動力，所謂 " 消費驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展 "" 消費拉動經(jīng)濟增長 " 在理論上并不成立，但消費不足可能會成為經(jīng)濟增長的制約因素。居民不消費，企業(yè)就不敢投資、生產(chǎn)，形成的產(chǎn)能無法被充分利用，那么潛在的增長就無法實現(xiàn)，甚至一些本應(yīng)有效的投資也會變成無效投資。

經(jīng)濟觀察報：我們已經(jīng)有 " 以舊換新 " 來提振消費了，還能采取哪些措施？

黃少卿：" 以舊換新 " 對消費起到了積極作用，但補貼的范圍還可以進一步擴大，比如擴展至服務(wù)類消費。不過，即便擴大了范圍，到下半年，最遲到第四季度，勢頭可能也會衰減，所以有必要推出新的增量政策。年初我建議發(fā)放準現(xiàn)金券，現(xiàn)在看依然是值得考慮的選項。（見《對話黃少卿：提振內(nèi)需，建議給居民發(fā)放準現(xiàn)金券》）

向居民部門提供形成有效購買力的流動性，才能緩解企業(yè)的財務(wù)壓力，進而改善政府的財政狀況。當前，企業(yè)需要的不是銀行貸款這類融資性現(xiàn)金流，而是扎扎實實把產(chǎn)品賣出去帶來的經(jīng)營性現(xiàn)金流。

要支持這些政策，中央財政可以進一步加大力度，考慮面向金融機構(gòu)增發(fā)超長期特別國債，甚至發(fā)行無期限特別國債。當下，金融機構(gòu)本身在負債端持續(xù)擴張的情形下，也面臨 " 資產(chǎn)荒 "，存貸差不斷拉大，向其增發(fā)特別國債也可以緩解壓力。

通過增發(fā)特別國債獲得的資金，還可以用于直接償還地方政府對企業(yè)的各種欠款，從而起到改善企業(yè)財務(wù)狀況，起到增加流動性的作用。

經(jīng)濟觀察報：但不少產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能由于規(guī)模巨大，不是提振內(nèi)需就能消化的，怎么推動供需的進一步平衡？

黃少卿：這也是我特別想強調(diào)的，我們在進行總需求管理的同時，供給側(cè)改革不能停。從日本的經(jīng)驗來看，供給側(cè)改革至關(guān)重要。20 世紀 80 年代，日本開始面臨國內(nèi)增長放緩、國際貿(mào)易摩擦增多的挑戰(zhàn)，為應(yīng)對這種情況，當時的日本首相委托日本銀行前總裁前川春雄組織提出一份 " 前川報告 "。該報告的核心思路是推動日本從出口導向型向內(nèi)需導向型轉(zhuǎn)變，首要的政策目標就是擴大內(nèi)需。

但事實證明，如果僅靠財政、貨幣工具刺激需求側(cè)，而不通過改革提高供給側(cè)效率，需求側(cè)的擴張就無法從根本上提升供給端效率。在這種情況下，要維持增長，就只能不斷加碼需求側(cè)的刺激，這顯然是難以為繼的。

在供給側(cè)效率沒有改觀的情形下，持續(xù)加碼的擴大內(nèi)需政策催生了日本泡沫經(jīng)濟，且泡沫很快就破滅了。

提振總需求是當下中國短期政策應(yīng)該做的事情，供需平衡離不開國內(nèi)、國際市場的協(xié)同發(fā)展。供給側(cè)的改革則是在中長期要不斷發(fā)力的方向。更何況，當下總需求不足問題的根源也在于供給側(cè)，要扭轉(zhuǎn)這種局面，長期來看仍需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式。

經(jīng)濟觀察報：怎么理解 " 總需求不足問題的根源在于供給側(cè) "？

黃少卿：供給側(cè)也有 " 三駕馬車 "，即資本積累、勞動力投入和全要素生產(chǎn)率提升。很多發(fā)展中經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長，主要依靠發(fā)揮 " 后發(fā)優(yōu)勢 " ——引進發(fā)達國家先進技術(shù)設(shè)備，不斷擴大資本存量，實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)，同時也改善了全要素生產(chǎn)率。

在此過程中，由于增長主要依賴資本積累，一個必然結(jié)果是資本在參與國民收入分配中的份額越來越大，相反，勞動參與分配的額度越來越小。

因此，以加快資本積累為特點的 " 投資驅(qū)動型 " 經(jīng)濟增長國家，包括日韓等東亞國家，在經(jīng)濟追趕的后期都出現(xiàn)了需求不足的情況，本質(zhì)是由投資驅(qū)動型經(jīng)濟發(fā)展模式導致的收入分配結(jié)構(gòu)所致。

要改變這一狀況，一方面可通過完善政府的二次收入分配制度，提高普通勞動者的收入狀況；另一方面，更重要的是讓勞動者的人力資本在供給效率改善上發(fā)揮更大作用。怎么做到這一點？這就需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式，更強調(diào)依賴技術(shù)進步、依賴創(chuàng)新（尤其是原始創(chuàng)新）驅(qū)動經(jīng)濟增長。因為創(chuàng)新需要更依賴人力資本，能充分發(fā)揮人的價值，提高勞動對 GDP 增長的貢獻。

當前，中國的產(chǎn)業(yè)確實在快速升級，但整體上主要體現(xiàn)為工程技術(shù)的提升，集中在組件集成和總裝環(huán)節(jié)，對設(shè)備資本的依賴度較高；而依賴人力資本的元器件創(chuàng)新以及基礎(chǔ)技術(shù)開發(fā)的原始創(chuàng)新（從 0 到 1）方面，還有很大突破空間。

經(jīng)濟觀察報：舉個反例，中國在光伏產(chǎn)業(yè)上幾乎擁有全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，而且從原材料到光伏組件，幾乎各個環(huán)節(jié)都掌握了關(guān)鍵技術(shù)，可以說已形成技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢，可為什么整個產(chǎn)業(yè)依然沒有利潤？

黃少卿：這也是我想說的。其實何止光伏產(chǎn)業(yè)，新能源汽車、工業(yè)機器人等行業(yè)何嘗不是如此。

企業(yè)家有兩種類型：一種是熊彼特意義上能帶來 " 創(chuàng)造性破壞 " 的企業(yè)家，他們形成獨一無二的原始創(chuàng)新（包括產(chǎn)品、工藝、商業(yè)模式等），從而為企業(yè)帶來高額利潤率；另一種是柯茲納意義上的 " 企業(yè)家 "（經(jīng)濟學家伊斯雷爾 · 柯茲納認為，企業(yè)家才能的核心是發(fā)現(xiàn)市場機會進行套利），一旦有新的原始創(chuàng)新出來，他們就會迅速模仿并加以改進。

柯茲納式企業(yè)家的進入必然會加劇市場競爭，但也能推動新產(chǎn)品、新工藝的擴散，并且通過標準化、規(guī)?；a(chǎn)降低產(chǎn)品成本及價格，最大化攫取熊彼特式企業(yè)家原始創(chuàng)新所能夠產(chǎn)生的價值。

這是創(chuàng)新的兩個階段，二者銜接形成了新技術(shù)導入與新興產(chǎn)業(yè)擴張的閉環(huán)。熊彼特式企業(yè)家完成 " 從 0 到 1" 的過程，賺取創(chuàng)新帶來的超額利潤；之后柯茲納式企業(yè)家進入并擴大生產(chǎn)，讓技術(shù)租金不斷降低，直至超額利潤消失，隨后熊彼特式企業(yè)家再度登場

如果沒有政府的微觀干預，這兩階段的完成會有一個周期，周期長短取決于技術(shù)級別：通用技術(shù)革新形成的周期通常被稱為康波周期，時長大約 50 年；而某個行業(yè)的技術(shù)革新的形成周期大約在 10 — 20 年。

如果市場競爭環(huán)境和知識產(chǎn)權(quán)制度相對完善，兩種類型的企業(yè)家憑借一定程度的技術(shù)壟斷，能在周期內(nèi)有足夠時間獲得超額利潤，實現(xiàn)資本增殖與積累，進而有能力開展下一輪技術(shù)革新。

光伏等產(chǎn)業(yè)的問題在于，為了更好地抓住新一輪科技革命的戰(zhàn)略機遇，各地政府借助補貼、股權(quán)投資等選擇性產(chǎn)業(yè)政策，誘導柯茲納式企業(yè)家快速進入相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，迅速做大同質(zhì)化產(chǎn)能，極大地壓縮了企業(yè)家通過謹慎試錯實現(xiàn)技術(shù)改進和產(chǎn)業(yè)擴張的周期。這導致不僅柯茲納式企業(yè)家賺不到利潤，甚至連熊彼特式企業(yè)家也很難從創(chuàng)新中獲益。往往是一家企業(yè)剛把新產(chǎn)品研發(fā)出來投放市場，抬頭一看，在各地政府的扶持下，已有大量企業(yè)在做類似產(chǎn)品，馬上陷入 " 內(nèi)卷 " ——也就是降價促銷的惡性競爭。

去年初，我們參訪過長三角一家做工業(yè)機器人的企業(yè)，其創(chuàng)始人告訴我們，某地方政府向他們進行招商引資，不僅提供資金，還提供廠房，希望把最新款產(chǎn)品落到當?shù)?，但需簽對賭協(xié)議，達不到預期目標需進行 " 回購 "。當時這位企業(yè)家對完成協(xié)議目標很有信心，可投產(chǎn)后突然發(fā)現(xiàn)，由于各地政府的扶持，周圍市縣也冒出了很多家做類似產(chǎn)品的企業(yè)。面對嚴峻的 " 內(nèi)卷 "，企業(yè)家對發(fā)展前景頓時茫然了。

經(jīng)濟觀察報：這種要求在當?shù)亟◤S的投資，在當下地方政府產(chǎn)業(yè)基金的運作中，還挺常見的。

黃少卿：對。這種行為本質(zhì)上仍是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，只不過現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策 " 躲 " 在了看似市場化的金融工具背后，隱蔽性更強了而已。

當各級地方政府的產(chǎn)業(yè)基金成為私募股權(quán)投資基金主要的 " 有限合伙人 "（LP）來源后，私募股權(quán)投資通常被要求 " 返投 " 到政府指定的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。由于資金規(guī)模大，這種產(chǎn)業(yè)政策比之過往的 " 補貼政策 " 效果更強烈，也顯得更 " 粗暴 "。因為這類有政府產(chǎn)業(yè)基金參與的股權(quán)投資，對投資對象企業(yè)而言，幾乎是 " 在規(guī)定地點，完成規(guī)定規(guī)模 " 的約定投資，所謂的 " 企業(yè)家 " 不過是搭建產(chǎn)能的執(zhí)行者而已，已經(jīng)喪失了企業(yè)家功能的發(fā)揮空間。

市場經(jīng)濟的一大特征就是，最終會通過競爭帶來的市場出清實現(xiàn)供需平衡。當企業(yè)無法獲得政府的高額補貼或股權(quán)資金時，要自己為投資決策 " 埋單 " 時，投資才會更加慎重。這種謹慎會拉長產(chǎn)能形成的時間，也會讓 " 敢于試錯 " 的企業(yè)家獲得豐厚回報、實現(xiàn)積累，進而有能力投資下一輪的技術(shù)研發(fā)。

對于熊彼特式企業(yè)家來說，這種正反饋很重要，如果沒有足夠的利潤作為回報，就無法激勵創(chuàng)新。創(chuàng)新活動取得合理回報，需要足夠長的產(chǎn)業(yè)周期，并不是越快越好?，F(xiàn)在，部分地方政府通過補貼和股權(quán)投資誘導企業(yè)家加快進入相關(guān)領(lǐng)域，導致技術(shù)開發(fā)和擴散的周期越來越短、迭代速度越來越快。從事技術(shù)開發(fā)的人如果發(fā)現(xiàn)根本無法通過創(chuàng)新賺取足夠利潤，就會減少甚至放棄創(chuàng)新。

經(jīng)濟觀察報：但從另一個角度，部分地方政府推動的產(chǎn)業(yè)競爭，會不會也起到了做大新興產(chǎn)業(yè)的作用？

黃少卿：做大產(chǎn)能不等于做強產(chǎn)業(yè)。一方面，地方政府的扶持無法帶來 " 從 0 到 1" 的原始創(chuàng)新，因為原始創(chuàng)新需要 " 千軍萬馬的企業(yè)試錯 "，不是政府提前規(guī)劃能實現(xiàn)的；另一方面，一個產(chǎn)業(yè)是否強大，關(guān)鍵指標不是產(chǎn)能，而是定價權(quán)以及由此而來的創(chuàng)造利潤的能力。只有擁有定價權(quán)，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)才能獲得利潤，而定價權(quán)來自技術(shù)的獨特性和品牌溢價，這些都不是政策扶持能換來的。當然，產(chǎn)業(yè)規(guī)模也很重要，只是從中國當下的處境出發(fā)，我們更需要能帶來更高回報率的新興產(chǎn)業(yè)。

經(jīng)濟觀察報：地方政府和產(chǎn)業(yè)間的這種關(guān)系是如何形成的？

黃少卿：從 20 世紀 80 年代起，各級地方政府就開始親自下場扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2006 年，我曾陪同幾位知名學者在江蘇做調(diào)研，當時熱門的產(chǎn)業(yè)是電子信息、生物醫(yī)藥，還有包括呼叫中心在內(nèi)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。當年 " 十一五 " 規(guī)劃剛實施，我們從昆山一路走到蘇北，發(fā)現(xiàn)很多城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃都很相似，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性非常高。

這迫使我們?nèi)ニ伎?，地方政府為何如此熱衷于扶持同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)？我們認為有幾個原因：一是從稅收方面，增值稅是地方財政收入的主要稅種，地方政府因此有發(fā)展增值率高的產(chǎn)業(yè)的動機，不少一線城市即便商務(wù)成本已經(jīng)很高，依然在發(fā)展鋼鐵、石化、汽車、裝備制造等大型制造業(yè)；二是扭曲的政績觀，地方政府往往盯著中央的產(chǎn)業(yè)政策目錄，卻沒有基于比較優(yōu)勢、因地制宜地發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)。

我記得，當時長三角各城市的 2 位碼產(chǎn)業(yè)同構(gòu)率超過了 90%，4 位碼產(chǎn)業(yè)同構(gòu)率也在 75% 左右。近年來，新能源汽車、光伏和新能源產(chǎn)業(yè)上又出現(xiàn)了類似情況。

經(jīng)濟觀察報：所以規(guī)范地方政府行為，也是綜合整治 " 內(nèi)卷式 " 競爭的重要方向。

黃少卿：是的。當下，我們要在供給側(cè) " 反內(nèi)卷 "，核心在于地方政府要盡快放棄選擇性產(chǎn)業(yè)政策，約束其對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的微觀干預能力。因為 " 內(nèi)卷 " 的本質(zhì)是市場供需失衡，而地方政府的各種補貼和產(chǎn)業(yè)基金正是這種失衡的重要推手。

當然，我們不能完全否定地方政府在經(jīng)濟中發(fā)揮的重要作用。地方政府的經(jīng)濟角色由來已久，要找到新的定位，需要一系列調(diào)整，比如調(diào)整央地關(guān)系、推進相應(yīng)的財稅體制改革等。我認為，財稅關(guān)系的調(diào)整是關(guān)鍵，唯有如此才能改變對地方政府的激勵機制。如果地方政府的財政收入轉(zhuǎn)為以物業(yè)稅為主，將極大地激勵地方政府改善營商環(huán)境、治安環(huán)境，加大知識產(chǎn)權(quán)保護，從而讓地方經(jīng)濟真正轉(zhuǎn)向依靠企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，走上因地制宜的差異化發(fā)展道路。

此外，還要自上而下地建立法治化約束機制。地方政府的經(jīng)濟決策權(quán)和干預權(quán)，很多時候并非中央政府賦予，而是通過地方立法和設(shè)立行政審批權(quán)等方式自我賦予的。建議中央在推進統(tǒng)一大市場建設(shè)的過程中，對各地的各類行政審批事項進行逐一審核，凡是上位法無依據(jù)的 " 自我賦權(quán) "，要及時廢止。法治的第一要義是約束政府行為，政府沒有依法授權(quán)的 " 有為 "，就是亂為。

經(jīng)濟觀察報：過去，我們也推進過類似的供給側(cè)的改革，在當下 " 反內(nèi)卷 " 的政策目標下，有哪些可參考的經(jīng)驗？

黃少卿：一個最大的經(jīng)驗是，市場出清必須通過市場競爭完成，而不能也不應(yīng)依靠行政手段。何謂 " 低效產(chǎn)能 "？哪些企業(yè)的產(chǎn)能是 " 低效產(chǎn)能 "？只能由市場競爭來判斷。用行政手段去產(chǎn)能，往往容易出現(xiàn)所有制歧視，且與效率目標相悖。市場出清一定會帶來 " 陣痛 "，因為市場競爭的輸家——包括失業(yè)工人和失敗的企業(yè)家，處境會變得更困難。這時，政府需要加快完善社會保障體制。

當然，實現(xiàn)市場出清還是要規(guī)范地方政府行為。只有這樣，才能讓在市場競爭中已經(jīng)失敗、卻借助各種非市場因素仍維持經(jīng)營的 " 僵尸企業(yè) " 早日退出市場。2001 年前后，日本政府下大決心通過金融改革清除了大量 " 僵尸企業(yè) "，因為日本的 " 僵尸企業(yè) " 主要是靠銀行信貸維持；而中國的 " 僵尸企業(yè) " 更多依賴各類財政補貼。2016 年，中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重要措施就是加快處置 " 僵尸企業(yè) "，這對提高中國經(jīng)濟的效率起到了很好的作用。

不過，當前與 2016 年有一個區(qū)別：當時大量無效產(chǎn)能掌握在國有企業(yè)手中，而現(xiàn)在很多新興產(chǎn)業(yè)的巨大產(chǎn)能是民營企業(yè)投資形成的。這一局面有利于依靠市場競爭機制去產(chǎn)能。但正如前面分析的，有些民營企業(yè)的產(chǎn)能往往與地方產(chǎn)業(yè)基金的股權(quán)投資相關(guān)，要防止地方政府的不當干預，依然面臨不小的困難。

經(jīng)濟觀察報：目前在光伏等行業(yè)，也有很多版本的 " 反內(nèi)卷 " 思路，比如由行業(yè)協(xié)會牽頭成立產(chǎn)能聯(lián)盟，或者由頭部企業(yè)成立聯(lián)合基金收購中小企業(yè)產(chǎn)能，以此完成市場出清，如何評價這些方式？

黃少卿：在 " 反內(nèi)卷 " 方面，行業(yè)協(xié)會可以也應(yīng)該發(fā)揮重要的作用，但行業(yè)協(xié)會必須遵守維護市場經(jīng)濟秩序的法律，無論是出面搞 " 統(tǒng)一價格 " 還是 " 產(chǎn)能同盟 "，本質(zhì)都是壟斷性 " 價格串謀 "，會破壞市場競爭，為法律所不允許。

至于頭部企業(yè)成立基金收購中小產(chǎn)能的方式，19 世紀末的美國也曾經(jīng)出現(xiàn)過，就是大家很熟悉的 " 托拉斯 "。" 托拉斯 "（Trust，信托）這個名字的由來，就是頭部企業(yè)成立 " 信托 "，中小企業(yè)將產(chǎn)能 " 托付 " 給它們，形成市場的經(jīng)營者集中。事實證明，這種組織對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新具有破壞性，因此美國后來才會出臺各種 " 反托拉斯 " 政策與立法，其本質(zhì)就是反壟斷。對于這種行為，當前中國的市場監(jiān)管部門應(yīng)完善立法并加大審查力度。